Если Вы стали свидетелем аварии, пожара, необычного погодного явления, провала дороги или прорыва теплотрассы, сообщите об этом в ленте народных новостей. Загружайте фотографии через специальную форму.
Рекламный баннер 990x90px header-top
Рекламный баннер 728x90px center-top
Статья Д.В. Петухова по теме "Вопросы совершенствования порядка реализации обязанности передачи ценных бумаг(долей участия, паёв в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов"
Вопросы совершенствованияпорядка реализации обязанности передачи ценных бумаг(долей участия, паёв в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в целяхпредотвращения конфликта интересов
Д.В. Петухов
Петухов Д.В. - заместитель начальника отделаорганизационно-аналитического планирования и контроля Управления по вопросампротиводействия коррупции Судебного департамента при Верховном Суде РоссийскойФедерации.
Аннотация: в настоящей статье рассматриваются некоторыевопросысовершенствования порядка реализации обязанностипередачи ценных бумаг (долей участия, паёв в уставных (складочных) капиталахорганизаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликтаинтересов. Анализируются имеющиеся в действующем законодательстве коллизиивозникновения у государственного гражданского служащего обязанности передать вдоверительное управление ценные бумаги: при возникновении ситуации конфликтаинтересов или без таковой, а также проблемы процедуры передачи ценных бумах вдоверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов.
Автор приходит к выводу о необходимости на уровне федеральногозаконодательства регламентировать порядок и условия передачи в доверительноеуправление государственными гражданскими служащими ценных бумаг (долей участия,паёв в уставных (складочных) капиталах организаций).
Ключевые слова:государственная гражданская служба, запреты, ценные бумаги, доверительноеуправление, противодействие коррупции, конфликт интересов, антикоррупционные механизмы.
Issuesof improving the procedure for implementing the obligation to transfer securities(participatory interests, shares in the authorized (share) capital of organizations) to trust management in order to preventconflicts of interest
Abstract: This article discusses some issues of improving theprocedure for implementing the obligation to transfer securities (participatoryinterests, shares in the authorized (joint) capital of organizations) intotrust management in order to prevent conflicts of interest. The articleanalyzes the collisions in the current legislation of the state civil servant'sobligation to transfer securities to trust management: in the event of aconflict of interest situation or without it, as well as the problems of the procedurefor transferring securities to trust management in order to prevent a conflictof interest.
The author comes to the conclusion that it is necessary, at thelevel of federal legislation, to regulate the procedure and conditions fortransferring securities (shares of participation, shares in the authorized(joint) capitals of organizations) to trust management by government officials.
Keywords: state civil service, prohibitions, securities, trustmanagement, anti-corruption, conflict of interest, anti-corruption mechanisms.
Институт предотвращения конфликта интересов является одним изосновных антикоррупционных механизмов в системе государственной службы, которыйпредставляет особую актуальность и как категория раскрывается назаконодательном уровне в двух федеральных законах.
Так, в Федеральном законе № 79-ФЗ «О государственной гражданскойслужбе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. [1] (далее - ФЗ «Огосударственной гражданской службе РФ») под рассматриваемой категориейиспользуется «...понятие «конфликт интересов», установленное частью 1 статьи 10Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействиикоррупции»...».
В соответствии со ст. 10Федеральногозакона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «Опротиводействии коррупции» [2] (далее - ФЗ «Опротиводействии коррупции») под конфликтом интересов на государственной службепонимается ситуация, при которой «...личная заинтересованность (прямая иликосвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматриваетобязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликтаинтересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное ибеспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей(осуществление полномочий)... ».
В соответствии со ст. 11 ФЗ «Опротиводействии коррупции» «...в случае, если лицо, указанное в части 1 статьи10 настоящего Федерального закона, владеет ценными бумагами (долями участия,паями в уставных (складочных) капиталах организаций), оно обязано в целяхпредотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги(доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций)в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством...».
Вместе с тем существуютнекоторые разночтения в статьях законов о государственной гражданской службе ио противодействии коррупции по поводу передачи государственными гражданскимислужащими принадлежащих им активов в доверительное управление, отраженные нарисунке 1.
На указанное разночтение взаконодательных нормах относительно момента передачи принадлежащихгосударственным гражданским служащим активов обращается внимание и вюридической литературе [6, с. 15].
По нашему мнению, передача акцийи других ценных бумаг в доверительное управление должна осуществляться государственнымгражданским служащим при любых обстоятельствах для предотвращения конфликтаинтересов на гражданской службе.
Для государственных гражданскихслужащих, не владеющих ценными бумагами, запрет на их приобретение начинаетдействовать со дня издания приказа о назначении на должность. В отношениигосударственных гражданских служащих, уже являющихся владельцами ценных бумагна момент поступления на службу, применяется ч. 1 ст. 12.3 ФЗ «Опротиводействии коррупции», ч. 2 ст. 17 ФЗ «О государственной гражданскойслужбе РФ», то есть запрет на них начинает распространяться с момента, когдастало известно, что владение ценными бумагами приводит или может привести кконфликту интересов. Окончание действия запрета, как правило, связано спрекращением служебных отношений и расторжением служебного контракта.
Согласно п. 4 ч. 1 ст. 17 ФЗ «Огосударственной гражданской службе РФ» «...государственным гражданским служащимзапрещено приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценныебумаги, по которым может быть получен доход...». Вместе с тем на сегодняшнийдень на законодательном уровне данные случаи не установлены. Следовательно, внастоящее время гражданский служащий вправе приобретать такие ценные бумаги [3,4, 5].
Объекты доверительногоуправления установлены в действующем гражданском законодательстве, например, вч. 2 ст. 142, ст. 843, 844, 912, 1013 Гражданского кодекса Российской Федерации[7]. Доверительное управление осуществляется также в отношении долей участия,паев в уставных (складочных) капиталах организаций.
Некоторые правоведы полагают [8,с. 25], что часть ценных бумаг, например, векселя и чеки, не являются объектомдоговора доверительного управления и не по всем ценным бумагам может бытьполучен доход.
Самым популярным объектомдоверительного управления выступают такие ценные бумаги, как акции.
В юридической литературеотмечается, что отсутствует определенность на законодательном уровнеотносительно запрета на приобретение и владение ценными бумагами в отношениивсех категорий государственных гражданских служащих [4, с. 17]. Так, отличаютсядруг от друга подходы к установлению требований о передаче ценных бумаг вдоверительное управление в Федеральном законе от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «Ослужбе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений вотдельные законодательные акты Российской Федерации» [9] (далее - ФЗ «О службев органах внутренних дел РФ») и в ФЗ «О государственной гражданской службе РФ».В ч.2 ст.17 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» установлены болеемягкие условия, которые мы ранее анализировали.
Вместе с тем в ч. 7 ст. 71 ФЗ «Ослужбе в органах внутренних дел РФ» установлены более жесткие требования,которые возлагают обязанность на сотрудника органов внутренних дел при любыхобстоятельствах передавать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия, паи вуставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление.Аналогичную норму относительно обязательной передачи ценных бумаг вдоверительное управление содержит Федеральный закон «О противодействиикоррупции» [5, с. 63].
Отмеченные нами коллизии имеютзначение в части возлагаемых обязанностей, поскольку в соответствии с ч. 2 ст.2 Закона о службе в органах внутренних дел правоотношения, связанные спрохождением в органах внутренних дел федеральной государственной гражданскойслужбы, регулируются законодательством Российской Федерации о государственнойгражданской службе, то есть законом о государственной гражданской службе,который позволяет госслужащему не передавать принадлежащие ему ценные бумаги вдоверительное управление [5, с. 64].
Все вышеизложенное обуславливаетнеобходимость внесения изменений в законодательство о государственнойгражданской службе в части приведения к единообразию требований о безусловнойпередаче в доверительное управление ценных бумаг (долей участия, паев вуставных (складочных) капиталах организаций), принадлежащих государственным имуниципальным служащим, лицам, замещающим государственные и муниципальныедолжности, и лицам, указанным в ст. 12.3 Федерального закона «О противодействиикоррупции». Таким образом, само обстоятельство назначения (избрания) надолжность должно быть основанием для передачи ценных бумаг (долей участия, паевв уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление с цельюпредотвращения конфликта интересов.
По проблеме конфликта интересовпри владении госслужащими ценными бумагами (долями участия, паев в уставных(складочных) капиталах организаций) ученые проводят различные дискуссии.Например, отмечается, что очень сомнительно наличие коррупционной угрозы вовладении государственным гражданским служащим небольшим количеством облигаций сневысокой номинальной стоимостью' или очень маленьким пакетом акций крупногоОАО, полученных в наследство или ввиду массовой приватизации 90-х гг. XX в. [4,с. 17].
Вместе с тем судебная практикасвидетельствует о существовании угрозы возникновения конфликта интересов порассматриваемой проблеме [10,11].
Ключевой проблемой при владениигосслужащими ценными бумагами (долями участия, паев в уставных (складочных)капиталах организаций) является определение порядка передачи акций и долей вуставном капитале в доверительное управление [12, с. 31]. Правила одоверительном управлении имуществом установлены гл. 53 Гражданского кодексаРоссийской Федерации и Федеральным законом от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынкеценных бумаг» [13]. Вместе с тем закон о рынке ценных бумаг в основномнаправлен на регламентацию отношений спекулятивного характера, связанных сприобретением и отчуждением ценных бумаг, переданных в доверительное управлениеи приобретенных в процессе осуществления деятельности доверительногоуправляющего.
Порядок передачи в доверительноеуправление ценных бумаг определяется частью 2 ГК РФ, какие-либо подзаконныеакты, устанавливающие специальный унифицированный порядок передачи ценных бумагв доверительное управление в целях противодействия коррупции государственнымигражданскими служащими, не утверждены. На сегодняшний день не определена назаконодательном уровне процедура передачи государственными гражданскимислужащими ценных бумаг в доверительное управление, не определен вопрос овозможном запрете или разрешении передачи активов в доверительное управлениеблизким родственникам. Так, передача активов близким родственникам не всегдаможет достигать самой цели предотвращения конфликта интересов. В соответствии сэтим целесообразно рассмотреть вопрос и проработать правовой механизм опередаче активов в целях предотвращения возможного конфликта интересов вдоверительное управление независимым юридическим лицам, предпринимателям.
Вышеизложенное позволяет сделатьвывод, что в настоящее время на законодательном уровне не установлен единыйпорядок передачи в доверительное управление ценных бумаг, акций (долей участия,паев в уставных (складочных) капиталах организаций), находящихся во владениигосударственных гражданских служащих. Имеются только отдельные нормативныеакты, регулирующие эту процедуру в отношении некоторых категорийгосударственных служащих [14, 15, 16].
В частности, в рассмотренных вышенормативныхправовых актах повторяются положения гражданского законодательства
о порядке заключения договорадоверительного управления, его существенных условиях и сроке действия без учетаособенностей государственно-служебных отношений.
Кроме того, отсутствуетрегулирование на нормативном уровне специфики для доверительного управлениядолями в уставном (складочном, паевом) капитале юридического лица.
По рассматриваемому вопросу вкачестве еще одной проблемы можно отметить то, что предписание передать ценныебумаги в доверительное управление должным образом не обеспечено необходимымправовым и организационным механизмом. В связи с этим полагаем целесообразным принять специальный закон «О передаче в доверительноеуправление имущества государственных гражданских служащих» в целях формированиенеобходимого правового режима, передачи в доверительное управление ценныхбумаг, долей в уставных капиталах организаций.
В указанном законодательном актенеобходимо прописать следующие аспекты [17, с. 27] (рисунок 2):
Рисунок 2.
Основныеположения предлагаемого законодательного акта «О передаче в доверительное управлениеимущества государственных гражданских служащих»
Анализ законодательства и судебной практикипо рассматриваемой проблеме позволяет прийти к следующим выводам:
В законодательстве огосударственной гражданской службе применительно к различным ее видамиспользуются различные условия запрета на приобретение государственнымигражданскими служащими ценных бумаг, по которым может быть получен доход, инеобходимости их передачи в доверительное управление в случае возникновенияконфликта интересов. По нашему мнению, нужно привести к единообразию нормызаконодательства о государственной гражданской службе и законодательства опротиводействиикоррупции.
Полагаем целесообразнымиспользовать следующую формулировку запрета: «В случае если государственныйгражданский служащий владеет ценными бумагами (долями участия, паями в уставных(складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликтаинтересов передать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия, паи вуставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление всоответствии с гражданским законодательством.».
Вследствие этого процедурапередачи бумаг в доверительное управление не должна зависеть от возможностивозникновения конфликта интересов, необходимо только наличие самого фактавладения ценными бумагами.
В правоприменительной практикеотсутствует единый подход к основаниям и условиям возникновения угосударственных гражданских служащих обязанностей по передаче ценных бумаг вдоверительное управление. Полагаем целесообразным их также установить назаконодательном уровне.
В рамках решения основных задач,предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции на 2018-2020 годы[18], на законодательном уровне необходимо установить:
- процедуру иусловия передачи ценных бумаг, долей участий, паев в доверительное управление(до поступления на службу, после - при наступлении конкретных обстоятельств,связанных с конфликтом интересов);
- кто будетявляться учредителем доверительного управления, специальные требования кдоверительному управлению;
- введениеинститута страхования ответственности в результате доверительного управления,так как ответственность распространяется и на имущество государственногогражданского служащего, что в данном случае является необоснованным риском, таккак доверительное управление учреждается в силу закона.
Подводя итог вышесказанному,необходимо отметить, что правоприменительная практика сталкивается именно спроблемами неоднозначного толкования запретов и ограничений для государственныхгражданских служащих. Указанное является результатом недостатков системнойсвязи правовых норм о противодействии коррупции с нормами гражданскогозаконодательства и законодательства в сфере предпринимательской деятельности,поскольку на сегодняшний день на законодательном уровне не регламентированпорядок передачи в доверительное управление государственными служащими ценныхбумаг.
Списокиспользованной литературы
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственнойгражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательстваРоссийской Федерации, 2004, №31, ст. 3215.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействиикоррупции». Емелькина Н.А. Об усиленииантикоррупционного законодательства в сфере экономики // Государственная властьи местное самоуправление, 2007, № 3, с. 18-20.
Свининых Е.А. Ограничениегражданской правоспособности военнослужащих, проходящих военную службу поконтракту, как участников имущественных отношений // Право в Вооруженных СилахРоссийской Федерации, 2012, № 10.
Константинов Г.Д. Некоторыевопросы правового регулирования доверительного управления ценными бумагами лиц,проходящих государственную службу в Российской Федерации // Пробелы вроссийском законодательстве, 2012, № 2, с. 62 - 66.
Кудашкин А.В., Козлов Т.Л.Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании //Российская юстиция, 2010, № 10.
Гражданский кодекс РоссийскойФедерации. Часть 1 // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, №5, ст. 410.
Суханов Е.А. Договордоверительного управления имуществом // Вестник Высшего Арбитражного СудаРоссийской Федерации, 2000, № 1.
Федеральный закон от 30 ноября2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ивнесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации, 05.12.2011, № 49 (ч. 1), ст.7020.
Решение Дзержинского районногосуда г. Новосибирска от 26 февраля 2015 г. по делу № 2-790/2015 [Электронныйресурс] // Режим доступа: URL: http://судебныерешения.рф/6384709/ (дата обращения: 30.07.2021).
Решение Домодедовскогогородского суда от 24 октября 2014 г. по делу № 2-2888/2014. [Электронныйресурс] // Режим доступа: URL: http://судебныерешения.рф/3873342/extended (дата обращения: 30.07.2021).
Максименкова Е.А. Конфликтинтересов на государственной службе (ч. 2) // Советник бухгалтера, 2014, № 2.
Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»// Собрание законодательства Российской Федерации, № 17, 22.04.1996, ст. 1918.
Приказ Генеральной прокуратурыРоссийской Федерации от 30 августа 2016 г. № 531 «О передаче в доверительноеуправление прокурорскими работниками, федеральными государственнымигражданскими служащими, иными работниками органов и организаций прокуратурыРоссийской Федерации принадлежащих им ценных бумаг (долей участия, паев вуставных (складочных) капиталах организаций».
Приказ директора Департаментавнутренней политики Ханты-Мансийского автономного округа от 25 апреля 2012 г. № 77 «Об утверждениирекомендаций по передаче в доверительное управление принадлежащихгосударственным гражданским служащим Ханты-Мансийского автономного округа -Югры ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталахорганизаций)».
Положение о порядке передачи вдоверительное управление ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных(складочных) капиталах организаций), находящихся во владении муниципальныхслужащих и лиц, замещающих выборные муниципальные должности, утвержденноерешением совета депутатов муниципального образования Киришского муниципальногорайона Ленинградской области от 23 ноября 2009 г. № 3/11.
Ватель А.Ю. Антикоррупционныестандарты служебного поведения государственных гражданских служащих //Административное и муниципальное право, 2012, № 10.
Указ Президента РоссийскойФедерации от 29.06.2018 № 378 «О Национальном плане противодействия коррупциина 2018-2020 годы».
25854
Рекламный баннер 728x90px center-bottom
Поделитесь новостями с жителями города
Рекламный баннер 200x200px sidebar-right
Рекламный баннер 200x200px sidebar-right
Полезные ресурсы
Разработка -
Оставить сообщение: